今天是全國第18個土地日，其主題是“構建保障和促進科學發展的新機制”。這個有待於構建的新機制之關鍵是什麼呢？國土資源部政策法規司司長王守智近日給出了國土資源部的答案：該部在對《土地管理法》進行修改的時候，最核心的改革可能是在農村集體土地財產權實現的形式和制度上的改革。

這算是抓到點子上了。早在上世紀80年代，《土地管理法》就提出實行最嚴格的土地管理制度。不過，現實卻是，土地的粗放利用依然非常嚴重，嚴厲的行政處罰似乎也無濟於事。各地出現過一波又一波開發區熱、工業區熱等等。地方官員大筆一揮，成千上萬畝土地就被批出來了。國土部部長徐紹史提供的數字是，建設用地中閒置土地、空閒土地、批而未供土地大約有400萬畝。同時，各種人為因素造成的廢棄地達2億畝。

最嚴格的土地制度出現這麼大漏洞的癥結就在於，鄉村土地產權不清，沒有人對土地資源的有效利用承擔確定的責任。

土地作為一種資源、作為一種要素，在給定經濟社會狀況下有效利用的前提是，相關權利配置得比較清晰。而按照現行的土地產權制度，農民對自己名下的土地，不管是農用地還是宅基地，都不享有完整的權利。因而，已經脫離鄉村的農民無法有效地轉讓土地產權；即便轉讓，因為權利受到限制，價格也過於低廉。另一方面，留在鄉村的農民無法將土地用於比耕種之生產效率更高的方向上。在這兩種情況下，農民都會選擇拋荒土地。

工業化、城市化過程必然意味著部分農用地轉為城市用地，要使這一轉換過程中土地的資源利用效率較優，就需要保障交易雙方具有平等的討價還價權利，沒有任何一方享有特權。但農民權利並不完整，村集體對這些土地享有相當大的財產權意義上的支配性權利，鄉鎮、尤其是縣市一級政府則享有更大的政治上的支配性權利。

這兩級政府同時又非常熱衷於實現地方經濟高速增長，這種增長當然會採取工業化策略，需要把農民手中的土地轉用於工業化、城市化領域。這個時候，他們就會利用自己對土地的支配性權利。這些土地儘管基本上用於商業目的，但作為一方當事人的農民卻不能享有平等的討價還價地位，地方政府可以廉價徵用土地。

這種土地權利制度安排的經濟後果是，作為一種要素的土地的價格，因為缺乏完整的討價還價過程，而不能充分反映其內在價值。過於低廉的價格誘惑地方政府多徵地、濫徵地，反正土地即使浪費了，也花不了多大成本。接下來，地方政府又會以國有土地持有人的身份，拼命炒作房地產市場，藉以推動地價上漲，獲得土地收益。由此，房地產市場畸形繁榮，但大量城市民眾又買不起房。到某個點上，房市出現逆轉，會拖累整個金融體系和經濟體系。可以說，不合理的土地價格及其背後的地權制度安排，乃是經濟週期性波動的重要推力。

這種制度安排的社會後果是，農民不能充分分享工業化、城市化進程的收益，不能拿自己的土地作為融入城市、轉換為市民的資本，一直處於相對貧困的地位。由此同樣會產生一些經濟後果，比如，構成人口大多數的農民的消費能力低下，導致內需長期不很強勁，這同樣已成為經濟長期穩定增長的一大障礙。

因此，不論是從社會的角度看，還是從經濟的角度看，現有的土地制度、尤其是城鄉土地分割、農民地權不完整的制度安排，實有必要予以變革。在勞動力、土地、資本這三大要素中，土地的可交易程度是最低的，其產權安排是離法治與市場原則最遠的。要建立正常的市場經濟制度，土地制度、尤其是鄉村土地制度，必須有所突破。

變革的方向，學界已經達成共識，國務院發展研究中心農村部部長韓俊概括如下：強制性的徵地要控制在最低限，承包地要物權化，宅基地要成為一個真正的產權。總之，就是讓農民對土地享有更為充分、完整的權利。

這種權利當然會使土地財富在農民、城市市民、政府之間的分配更為公正、合理，另一方面，權利更為完整的農民，追求自身利益的努力，也會達成提高土地利用效率的政策目標：農民平等地與地方政府討價還價，可以約束地方政府濫徵土地的衝動。這種監督是自下而上的，是分散的，因而是無所不在、無時不在的，尤其重要的是，它是在場的，並且有利益驅動，比起行政監管來，這種民眾的監督要有效得多。

當然，鄉村地權變革相當複雜，涉及《憲法》和諸多法律的修訂。但只要變革真正合乎民眾利益、合乎共同利益、獲得輿論廣泛支持，則變革的難度也許會比事前想象的要小。

□秋風（作者係北京學者） （編輯：方方）