廣東省共有海外僑胞、港澳同胞三千多萬，歸僑僑眷二千多萬，是名副其實的僑務大省。改革開放以後，大批華僑先後回國投資、創業、居住，華僑投資一直是廣東省經濟建設和社會發展的一支重要推動力量，毫不誇張地講，廣東省是“僑力助國”的最大受益者。但我省至今還沒有一部專門、系統的保護華僑在粵合法權益的地方性法規。加緊立法，保護華僑在粵合法權益，將有利於凝聚僑心，發揮僑力，匯集僑智，調動華人華僑參與建設家鄉的積極性與創造性，更好地貫徹《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2010年）》，而且也有利於配合廣東省吸引海外高層次人才的政策實施，積極推動廣東省經濟、科技、文化和社會發展。

 

　　一、制定廣東省華僑權益保護條例的必要性

　　（一）華僑在廣東省對外開放和社會經濟發展中居於重要地位

　　華僑是指定居在國外的中國公民，是中國公民中一個特殊群體，其歷史作用與巨大貢獻得到黨和國家及廣大群眾的高度讚譽。改革開放以來，華人資本構成了FDI在中國大陸的主體。據統計，我國迄今累計登記註冊的僑資企業約30多萬家，約佔三資企業總數的70%，華僑、華人和港澳同胞投入的資金達3300多億美元，約佔實際利用外資的60%。港澳同胞、海外僑胞在廣東的投資累計達到1400多億美元，佔全省引進外資總額的六成；捐獻社會公益事業資金累計超過400億元，捐贈道路、橋梁、學校、醫院、圖書館、體育館等超過3.2萬項。〔1〕如今，廣東省已成為全國最具有經濟活力和投資經營優勢的地區之一，這一成績的取得與海外僑胞、港澳同胞的貢獻密不可分。

　　華僑作為中國公民，享有中國憲法和法律規定的公民權利並受中國法律保護，同時應履行憲法和法律規定的公民義務。旅居國外的華僑常常被視為是社會的邊緣人——在住在國，他們被當作外國人；在國內，又被當成“假洋鬼子”。而近年來越來越多的華僑回國定居、學習、工作、投資。由於對國內的各項制度的不適應、法律的不了解、資源（信息）的不掌握，這也在一定程度上造成了他們在國內生存發展的困難。隨著形勢的變化，既有的僑務立法現已不能適應維護華僑在國內權益的迫切需要。華僑在國內的大多數權益問題在我國現行法律、行政法規中仍屬於空白，主要集中在政治權、投資權益、財產權益以及受教育權益保障等方面。例如，華僑的選舉權和被選舉權缺乏實際操作規定，華僑以知識產權在國內投資的權益，華僑在國內購建私有房屋、國家徵用華僑在國內私有房屋的補償權益，華僑在國內醫療、失業保險等社會保障權益以及華僑在國內接受高等教育、技術與職業培訓均未作規定。

　　（二）我省當前僑務工作的需要

　　依法治國，建設社會主義法治國家，是我國民主政治制度建設的目標之一，依法行政是其具體要求。保護華僑在國內的正當權益即是貫徹實施《憲法》的要求。我國《憲法》第50條規定：“中華人民共和國保護華僑的正當權利和利益”。華僑作為中華人民共和國的公民，享有我國憲法和法律規定的公民的權利。目前我國尚無關於華僑權益保護的專門立法，保護華僑的法律主要是行政法規和行政規章，其社會認知程度較低，甚至有些政府部門的工作人員也不熟知；有些部門規章因出臺較早，隨著時間的推移，已不適應目前社會發展的需要，有的在實際工作中還缺乏操作性，配套銜接不夠。因此通過專門、系統的立法保護華僑在國內的正當權益不僅有利於進一步完善涉僑法規體系，而且還有利於促進具有中國特色的社會主義法律體系的不斷豐富與完善。我省有必要把現行的行之有效的法規、規章，通過立法程序進一步補充完善，整合為《廣東省華僑合法權益保護條例》，這樣既可以實現僑務工作有法可依，又可以有效地規範政府相關部門處理華僑事務的行為，促進依法行政，強有力地保護華僑在廣東省的合法權益。

 

　　二、起草廣東省華僑權益保護條例的緊迫性

　　（一）華僑權益受到侵害

　　近些年來，廣東省和有關地市結合本地的實際情況制定了一些相關的地方性法規、規章。這些地方法規、規章涉及僑資企業、僑房產權、租賃、捐贈、華僑子女教育等方面。但客觀言之，相較之其他兄弟省份，廣東省的立法還相對滯後，與其作為僑務大省的地位是很不相符的，也滿足不了海外僑胞、港澳同胞的需求。這種落後性體現在兩方面：第一，全國很多省份都制定了鼓勵華僑投資的地方性法規，而我省吸引華僑投資最多卻尚未制定一部系統的吸引、保護華僑投資的地方性法規；第二，浙江省早在2006年就率先頒布實施了《浙江省華僑權益保障暫行規定》，從政治權益、經濟權益、財產權益、人身權益和教育權益等方面，對華僑在浙江省內的合法權益保障問題作出了明確規定，受到了海內外僑胞的高度評價。而我省已有的相關規定對華僑政治權益、人身權益的保護尚未涉及，明顯缺乏前瞻性。

　　在現實中，屢屢發生華僑合法權益受到侵害的事件，給我省僑務工作造成了不良的影響。如隨著華僑在粵投資數量的增多和規模的擴大，廣東省僑商投訴、侵犯海外華僑權益的糾紛在逐年增多。據統計，２００１至２００６年間，廣東省法院共審理涉僑案件９５１件，其中民商事案件９０５件。有些僑商案件久拖不決，有些雖然有了最終判決，但無法得到有效的執行。至於僑商投訴的案件，自去年的金融危機以來，有明顯的上升趨勢。如何及時、有效地解決這類問題，已經成為廣東省華僑投資保護的當務之急。

　　（二） 廣東經濟轉型的迫切需要

　　當前正是廣東經濟從粗放增長型向知識型經濟的轉化時期，廣東企業面臨轉型升級。廣東要增強自主創新能力，發展高新技術產業，需要大力招商引技(術)，招才引智，而海外華裔新生代中眾多的高科技人才以及成千上萬的各類華僑華人專業人士正是廣東新一輪發展的人才資源寶庫。據統計，1978年至去年，中國各類留學生總數達162萬人。在西方發達國家，華人華僑專業人士有幾十萬人，擁有一批世界一流的科學家，他們所從事的研究幾乎涵蓋當今世界最尖端的高科技領域。

　　2010年廣東省在以僑招才引智方面，採取了一系列政策和措施，如制定實施“海外人才為粵服務計劃”，圍繞我省急需的產業、行業和關鍵技術，邀請海外華僑華人專家學者為廣東科學發展出謀獻策，來粵講學交流，考察創業環境，推動項目對接，並做好在粵投資創業華僑華人專業人士的服務工作；加強聯誼華僑華人專業社團等等。加快立法進程保護華僑在粵的合法權益，無疑將有利於配合省委省政府引進高層次人才的計劃，為有智慧有才幹的華僑回國創業、投資提供良好的法制環境，推動廣東經濟在這一歷史轉型時期取得突破。

 

　　三、制定《廣東省華僑合法權益保護條例》的可行性

　　全國人大華僑委員會、國務院僑辦等部門近年組織開展的立法調研發現，華僑在國內的權益涉及面廣，目前國家制定相關法律的時機尚不成熟，條件尚不具備。但在當前逼人的形勢下，循序漸進、先易後難、逐步推進不失為一個好辦法。國家立法可分為兩部走，首先梳理需要通過建章立制來保護的華僑在國內權益，在充分調研的基礎上，由國務院主管部門制定相關的行政法規，科學合理地規定華僑在國內的權利和義務，從而儘早依法切實保障華僑在國內的合法權益；然後逐步完善，待時機成熟後，再由全國人大制定並頒布相關國家法律。同時，積極鼓勵有條件的地方率先制定保護華僑國內權益的地方性法規或地方政府規章。這樣可以降低國家立法的敏感度，為今後制定完善的華僑在國內權益保護法積累經驗，奠定堅實的實踐和理論基礎。〔2〕

　　浙江省在2006年就在全國率先制定了《浙江省華僑權益保障暫行規定》，這為廣東省制定相關保護華僑合法權益的法規提供了參考，而且我省僑務部門在處理涉僑事務的工作實踐中積累了不少寶貴經驗，另外專家學者以及廣大華僑的意見也為立法打下堅實基礎，再者其他國家在立法保護僑民方面的做法，比如印度在近幾十年採取積極進取的僑民政策，收到良好的社會效益，也值得我省在立法時參考借鑒。

　　制定《廣東省華僑合法權益保護條例》主要涉及的內容大致為：華僑在省內的選舉權和被選舉權、申請成立社會團體、擔任名譽職務等政治方面的權益；探親、定居、工作、居住、出入境等人身自由方面的權益；在省內投資辦廠、發展高新技術企業，捐贈興辦公益事業等方面的權益；在省內的動產、不動產等財產方面的權益；在省內收養、繼承、婚姻、監護、撫養、安葬和應有的社會福利保險等方面的權益；華僑子女在省內接受各種教育的權益等。

 

註釋：
〔1〕黃華華在2010年7月26日“第六屆世界華人論壇”開幕式上的講話。
〔2〕陳麗平《制定華僑國內權益保護法的條件尚不成熟》，http://www.cnlaw.cc:88/ShowArticle2.asp?ArticleID=4659，吳文海《關於立法保護華僑在國內權益的幾點思考》，http://qwb.zj.gov.cn/art/2009/9/2/art_149_16144.html ，2010年8月4日。

 

　　（作者簡介：吳銳成，廣東省人民政府僑務辦公室主任，廣東廣州，510105；袁泉，廣東外語外貿大學法學院教授、法學博士，廣東廣州，510420）