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中國工程史上投資金額最多的港珠澳大橋,資金從哪來?

2018-10-27 07:01 來源:南方網 唐柳雯

  秋日和煦的陽光鋪撒在伶仃洋上,港珠澳大橋傲然屹立在波光粼粼之間。前不久,這一粵港澳大灣區“超級工程”正式通車。

  作為“一國兩制”體制下第一個涉及內地及港澳兩個特別行政區的大型跨境基礎設施合作項目,港珠澳大橋主體工程及三地口岸、連接線共投資約1200億元。如此大規模的資金從哪來?港珠澳大橋投融資決策過程是怎樣的?回答這些問題,或許能為未來粵港澳大灣區內下一個“超級工程”投融資模式提供些許借鑒。

  創新提出分階段固定貸款利率方案

  2011年1月7日,晚上9點半,中國珠海。港珠澳大橋管理局局長助理、融資財務部部長蘇毅剛與同事用完工作晚餐,漫步在情侶大道上,心情比白天輕鬆了不少。這一天是港珠澳大橋項目方與中國銀行為代表的銀團簽署《長期固定資産銀團貸款合同》及《備用循環貸款合同》的日子。“融資問題終於解決了!”

  全長約55公里的港珠澳大橋工程總投資約1200億元。除三地口岸及連接線建設由粵、港、澳三方政府投資完成外,大橋主體採用“政府全額出資本金,資本金以外部分由粵港澳三方共同組建的項目管理機構通過貸款解決”的融資方式,待大橋建成後實行收費還貸。

  其中,主體工程造價約480億元,由中央政府支持的資金加粵港澳三地政府投入的資本金共204億元,還有276億元則以銀團貸款解決。

  牽頭組建如此大規模的銀團,並非每家金融機構都能勝任。最終,中國銀行憑藉雄厚的實力、優惠的信貸條件,以及粵港澳三地一體化的服務優勢,以最高評分獲得大橋主橋項目唯一貸款牽頭行資格,負責大橋主橋項目貸款和備用循環貸款的融資安排,併為項目籌備、建設和運營提供整體金融服務。

  回首銀團組建過程,親歷者多用有驚無險來形容。“料到了不容易,沒想到那麼不容易。”中行項目組成員黃經理回憶道,在2009年銀團籌建之初,粵港澳三地金融機構對項目銀團反應踴躍,累計意向參與金額合計達銀團總金額的2倍多。

  然而,市場風雲變幻。進入2010年,就在銀團籌組正式啟動時,國內資金面開始由松轉緊,多家金融機構對項目的意向參與金額較前期大幅下降,參組銀團一時間由“香餑餑”變成了“燙手山芋”。

  “幾乎沒有一家銀行的審批是順利的。”蘇毅回憶道。艱苦卓絕的銀團貸款合同談判就此展開。“當時,僅銀團合同條款談判便進行了二十多場,對合同條款逐條協商。”黃經理告訴記者,為組建貸款銀團,中國銀行不僅面向金融同業開展了近10次銀團路演,還專門為大橋項目在粵港澳三地進行了多次市場測試,並會同三地政府舉辦廣東省規模最大的銀團推介會。

  經過反復磋商和協調,中國銀行創造性提出採取“分階段固定利率”模式劃分貸款合同期限,該創新舉措兼顧了各方訴求,獲得了銀團參與行的一致認可。這一方案也為銀團組建掃除了最大障礙。

  港珠澳大橋主體工程銀團貸款期限較長,面對長期限的固定資産貸款,按照合同簽署日確定長期固定貸款利率,如何化解長期固定利率貸款中的利率風險,對銀團組建提出了新的挑戰。“創新採用這一方案,一方面是契合股東方對未來融資成本控制的考慮,另一方面也保障了商業銀行的權益。”中國銀行廣東省分行相關負責人表示。

  多種投融資模式博弈中的艱難選擇

  “政府出資本金,其餘通過銀團進行貸款”的大橋融資模式最終確立,要把時間倒流回2008年9月15日,美國紐約。沮喪的氣氛在華爾街蔓延,一名“雷曼兄弟”僱員左手抱住裝有私人物品的紙箱,右手拿著脫掉的西裝,離開了再也回不去的公司——當天是這家世界第四大投資銀行申請破産保護的日子。

  當時,美國次貸危機已蔓延至全球。大洋彼岸,我國國內外經濟環境面臨挑戰,國內拉動內需的政策措施以及中央政府促進香港和澳門長久繁榮穩定的決心,使得港珠澳大橋投融資模式發生了深刻變化。

  “香港特區政府已與澳門特區政府和廣東省政府達成突破性共識,將共同組建一家公司,出資建設港珠澳大橋。”2008年8月5日粵港澳聯席閉門會議之前,與會代表向守候在外的記者宣佈:“中央政府決定對大橋主體工程給予資金支持。”

  中央政府的這一決定,不僅標誌著歷時5年的港珠澳大橋投融資決策過程告一段落,也意味著大橋放棄了原定“企業投資、政府補貼”的投融資模式,改由政府投資建設。

  在此之前,港珠澳大橋主體工程就探討過政府財政直投、建設—經營—移交(英文縮寫為BOT)、資産證券化(英文縮寫為ABS)、公共部門與私人企業合作(英文縮寫為PPP)等諸多投融資模式。

  經過比較分析,港珠澳大橋前期工作協調小組曾確立港珠澳大橋BOT投融資模式,即粵港澳三地政府通過特許經營權協議方式授予港珠澳大橋投資者一定期限的項目特許經營權。

  “從國際經驗來看,當時發達國家和地區都比較流行BOT模式。”如英吉利海峽隧道、馬來西亞南北高速公路等均為世界知名BOT項目。在中國,香港東區海底隧道也是採取BOT模式。在蘇毅看來,採用BOT模式一方面可彌補港珠澳大橋投資巨大帶來的建設資金不足,另一方面也有利於利益驅動機制提高大橋建設的效率和生産力。

  不過,BOT模式並非完美無缺。比如,“英吉利海峽隧道項目中,項目公司破産的主要原因在於過多承擔無法掌控的風險。”清華大學PPP研究中心首席專家王守清就表示,合理公平的風險分擔是BOT模式項目成功的關鍵因素之一。

  此外,在蘇毅看來,採用初定BOT模式,“政府將失去對大橋所有權和經營權的控制”;對私人投資者而言,BOT模式投資回報率不確定,成本回收期過長,BOT模式確非彼時首選。

  下一個“超級工程”可嘗試PPP模式

  2018年9月30日,粵港澳大灣區。港珠澳大橋全線聯調聯試取得預期效果,正式通車進入倒計時。

  建成後的港珠澳大橋巍然屹立於伶仃洋上,宛若一幅水墨長卷。站在大橋之上,一位專程從香港趕來參觀港珠澳大橋的投行人士向蘇毅提問:“接下來,粵港澳大灣區是否還有類似的項目可以推薦給我們參與?”

  蘇毅欣慰地説道:“我很欣喜地看到,現在境外很多資金對大灣區的項目依舊看好,他們一直在關注、尋找好項目。”

  那麼,粵港澳大灣區下一個“超級工程”呢,這些資金將如何參與?蘇毅提出了一條建議:“未來粵港澳大灣區之內的跨境項目投融資,可以引入更多的社會資本,以PPP模式展開,形成政府與社會投資者的共贏局面。”

  如果説港珠澳大橋投融資決策之時,內地交通建設管理實踐多以政府投資為主導,BOT建設管理模式還處在初期摸索階段。那麼,近年來我國颳起的PPP之風可為粵港澳大灣區下一個“超級工程”投融資模式提供些許思路。

  2013年,全國財政工作會議提出要“修明渠、堵暗道”,有效防範和化解財政風險。PPP從此成為政府基礎建設融資的一個重要形式,也成為民間資本進入基建項目的主要渠道。

  “在基礎設施建設領域中,PPP模式的創新可以有效減小公共財政負擔、優化財政支出配置、引進先進的技術和管理經驗。”王守清認為,通過招投標市場化,大灣區內PPP項目也可交由區域外的社會資本來做,“誰做得好就給誰”。

  當年港珠澳大橋提出通過BOT模式融資時,內地未有相關法律支持,開展起來頗不容易。當前,這一局面正在被改變,隨著PPP迅速發展,PPP立法工作正加快推進。今年3月,中國政府網公佈《國務院2018年立法工作計劃》,由國務院法制辦、發改委、財政部起草的基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例列入立法工作計劃。而早在去年7月,為規範PPP模式,提高公共服務供給的質量和效率等目標,國務院法制辦就已公佈了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(徵求意見稿)》。

  【總指揮】劉紅兵 黃常開

  【總策劃】胡鍵 郎國華 謝思佳

  【統籌】袁佩如

  【調研團隊】袁佩如 李鳳祥 陳曉 唐柳雯

  【記者】唐柳雯

  【實習生】聶遠格 郭靜怡

  【校對】馮志堅

  【作者】 唐柳雯

  【來源】 南方報業傳媒集團南方+客戶端

 

編輯: 于艷彬

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