話題緣起：廣東先行一步發展所取得的成就令世人矚目。在經歷長時期的快速增長之後，正步入重要的經濟社會轉型期，面臨著轉型期所帶來的諸多不利因素的制約和挑戰，如果我們能保持清醒的頭腦，居安思危，站在新的歷史起點上，解放思想，深刻審視所處環境變化，深刻分析優勢與不足，以世界的眼光尋找思路和對策，就可以突破制約發展的“瓶頸”，全面轉入科學發展的軌道，成為實踐科學發展觀的排頭兵。否則，不僅排頭兵地位難保，而且將會影響廣東全面建設小康社會、率先基本實現社會主義現代化的戰略目標。為推動解放思想學習討論活動開展，我們特編發廣東省社會主義學院副院長魯開垠教授的《破解廣東發展十大難題的建議》。該文是作者在大量調研和資料積累基礎上，對廣東今後發展所作的初步思考。敬請垂注。
發展後勁，容不得半點懈怠
論發展水平、論綜合競爭力、論綜合發展後勁，與沿海地區一些省市比較，我們並不處在絕對的優勢地位，我們應站在新的歷史起點上，置身於國際和國內兩個大局，用科學發展的理念，以世界眼光，認真思考廣東經濟和社會轉型期亟待解決的一些重大問題
改革開放之前，廣東不過是中國邊緣地區一個欠發達的典型農業省份。1978年廣東GDP為185億元，在大陸當時29個省市區中排第23位。
1979年，廣東先行一步改革開放，20多年來GDP平均年增長13％以上，如今不到兩天創造的經濟總量相當於當時全年的水平，經濟總量相當於1992年全國的水平。2003年，廣東人均GDP首次突破2000美元大關，達到2000年世界中等收入國家或地區的水平(1970美元)。2005年，廣東GDP、城鄉居民儲蓄存款首破兩萬億元大關，GDP首次超過新加坡和香港，2007年預計GDP超過台灣。目前，廣東的GDP佔全國的1／8，外貿進出口占全國的1／3，稅收佔全國的1／7，累計吸引外資佔全國的1／4，廣東成為中國名副其實的經濟大省，創造了中國乃至世界的奇跡。
然而，與沿海地區一些省市比較，我們並不處在絕對的優勢地位，論發展水平，浙江第一，廣東第三。論綜合競爭力，廣東排在北京、天津、上海之後。論綜合發展後勁，廣東位居天津、北京、上海、山東之後。這在一定程度上印證了人們的某種擔心——在經歷了近30年的改革開放效應後，廣東要保持較強發展勢頭出現了後勁不足。
毫無疑問，眼下應是我們轉變思想、革新觀念、修正心態的時候了，我們應站在新的歷史起點上，置身於國際和國內兩個大局，用科學發展的理念，以世界眼光，認真思考廣東經濟和社會轉型期亟待解決的一些重大問題，如發展後勁、發展方式、內外源經濟、區域協調發展、城鄉統籌、自主創新能力、教育均衡、社會和諧等問題，努力在實踐科學發展觀上闖出一條新路。
轉變珠三角增長方式，時不我待
主要建議：產業升級和自主創新無疑是珠三角地區下一輪經濟大發展的關鍵所在。珠三角地區經濟要從粗放型增長向集約型增長轉變，區域競爭重點從以廉價資源為基礎的比較優勢轉向以技術創新為中心的競爭優勢來主導，產業從加工製造業向裝備製造業等資金與技術含量更高的產業轉移
上世紀80年代開始，東莞、中山、南海、順德4個縣市出現驚人的經濟增長。1981年—1993年，四縣市GDP年均遞增23.8％，廣東“四小虎”成為當時最熱門的經濟話題。此後10餘年，珠三角地區經濟高速增長，成為全球最重要的消費品製造中心之一，其中又以IT製造發展最為迅速。珠三角地區的電子信息產業形成從深圳到東莞的產業帶，成為全球產業鏈中的重要環節。目前，廣州、東莞、深圳、惠州等地已初步形成以電腦零組件為核心的產業群體和上、中、下游分工體系，這種由臺商主導研發、接單，內地IT企業投資生產，香港出貨的運作模式，以高品質、低成本獲得全球知名廠商的大量採購，一時間珠三角成了“中國製造”的代名詞。
目前珠三角地區正步入高速增長後的轉型期，然而，現有的增長方式顯然難以長久維持下去。一方面，佔全省工業產值近2／3的外資企業絕大多數是從事勞動密集型加工產業，在資源與環境等因素的制約下，這些曾為廣東經濟發展作出貢獻的“三來一補”加工業，卻成了阻礙珠三角地區產業升級的麻煩。另一方面，珠三角地區產業的“芯”掌握在別人手中，主要的電子信息產品所用的核心IC部件，幾乎都來自台灣、國外和長三角地區。
毫無疑問，珠三角地區正處於工業化高速發展的轉折時期，“無技術的工業化”正面臨著一個結構性的調整，如不及時轉型升級，將無法再支撐勞動密集型加工業規模與利潤的同步增長。顯然，產業升級和自主創新是珠三角地區下一輪經濟大發展的關鍵所在。這就需要珠三角地區經濟從粗放型增長向集約型增長轉變，區域競爭重點從以廉價資源為基礎的比較優勢轉向以技術創新為中心的競爭優勢來主導，產業從加工製造業向裝備製造業等資金與技術含量更高的產業方向轉移。
外源型經濟發展，警惕“拉美化”風險
主要建議：外源型經濟仍然是廣東不可替代的優勢，要通過政策引導外源型企業走本地化技術創新道路，實現外資技術創新本地化，儘快完成產品的升級換代和產業結構的調整；通過市場引導外源型企業重心內移，讓無根企業紮下根來
長期以來，廣東外貿依存度超過140％，是全國平均水平的1倍以上，超過發達國家與地區的6—8倍，2003年更是接近180％。這一方面說明經濟參與國際分工的程度較高，另一方面表明經濟增長主要依靠區域外部力量推動，意味著經濟發展面臨較高的貿易風險。
外源型經濟曾經是推進廣東工業化的第一動力。但是，落戶廣東的大部分外源型企業(外資企業)，主要是利用廉價勞動力與土地資源進行加工生產的模式，在進入工業化中期後，因勞動生產率低、技術含量不高、創新能力差等因素，開始逐漸暴露出它的弊端。另外，廣東外向型民營經濟“先天不足”，沒有世界知名產品，只能從加工貿易出口中賺取較少的加工費。
隨著珠三角地區生產要素成本的提高，利用外資的比較優勢在不斷弱化，加上國際貿易保護主義盛行，外源型經濟日漸面臨著發展後勁不足。因此，我們要警惕“外源型經濟崇拜”有可能帶來的廣東經濟的“拉美化”現象的風險。
應當說，外源型經濟仍然是廣東不可替代的優勢，現在還不是放棄的時候，而是如何規避出口加工經濟風險的問題。一是要通過政策引導外源型企業走本地化技術創新道路，實現外資技術創新本地化。二是要通過有效的產業與外貿政策，包括對有較高增加值率的外源型企業進行減免稅，引導它們儘快完成產品的升級換代和產業結構的調整。三是通過市場引導外源型企業重心內移，讓無根企業紮下根來等。
內源型經濟發展，亟待突破障礙
主要建議：各級政府要用更大的力度、更多的智慧來謀劃本地內源型經濟發展的新舉措。一方面要優化內源型經濟發展的外部環境，如建立和完善與民營經濟有關的政策體系、解決融資難問題、搭建創新平臺、改善公共服務等。另一方面，民營企業要優化自身內部環境
目前，內源型經濟(民營經濟)已成為推動全省經濟發展不可或缺的力量，但也存在著潛力尚未充分發揮、競爭力不強等問題，主要原因是內源型經濟在發展中仍舊存在著法律政策不完善、融資困難、人才不足、創新能力弱、信息化水平低等障礙。
從民營工業企業增加值看，廣東位居浙江、江蘇之後。從民營企業品牌競爭力看，由中國社科院民營經濟研究中心評選出的2005年中國製造業民營企業品牌競爭力50強中，浙江幾乎佔了一半，廣東只有浙江的1／4。從民營企業出口額佔本省出口比例看，浙江民營企業出口超過全省30％，廣東僅佔9％左右。從民營科技企業數量看，浙江也是廣東的兩倍。
我們要把發展內源型經濟提高到事關全省經濟增長後勁的高度來認識，因為經濟增長最終還得依靠自身的力量。各級政府要用更大的力度、更多的智慧來謀劃本地內源型經濟發展的新舉措。一方面要優化內源型經濟發展的外部環境，如建立和完善與民營經濟有關的政策體系、解決融資難問題、搭建創新平臺、改善公共服務等，切實在稅收減免與優惠、融資扶持和土地使用這三項最受民營企業歡迎的政策上有大的突破。另一方面，民營企業要優化自身內部環境，如在人才待遇、信息化水平、創新能力、管理素質等方面練好內功。
區域協調發展，任重道遠
主要建議：廣東要率先基本實現社會主義現代化，欠發達地區實現騰飛是關鍵。要推動山區和東西兩翼進入經濟社會發展快車道，不僅需要認真貫徹實施省委、省政府出臺的政策，還需要加大支持山區及東西兩翼發展的力度，加快轉變這些地方幹部和群眾的觀念，優化當地的軟硬發展環境
廣東區域發展確實存在嚴重的不平衡性，欠發達的山區五市佔全省面積43％、人口17％，其GDP僅佔全省的6.1％。全省地方財政一般預算收入中，珠三角佔67.0％，而粵東、粵西、粵北分別只佔3.1％、3.1％和3.9％。從這個意義上說，全省城鄉二元結構沒有根本性改變，區域協調發展任務艱巨。
除經濟總量外，廣東2／3的外資企業集中在珠三角地區，有近2／3的民營企業也集中在省內沿海和珠三角地區，粵東、粵西、粵北地區的民營企業與珠三角地區差距較大。
廣東要率先基本實現社會主義現代化，欠發達地區實現騰飛是關鍵。為實現區域協調發展，省第九次黨代會確定了區域協調發展戰略。五年來，廣東制定並實施了一批促進區域協調發展的政策措施。在此基礎上，省第十次黨代會繼續提出“兩大板塊四個層次”的區域發展新格局，這是廣東區域協調發展的歷史要求。要推動山區和東西兩翼進入經濟社會發展快車道，不僅需要認真貫徹實施省委省政府出臺的政策，還需要進一步解放思想，以科學發展觀為指導，加大支持山區及東西兩翼發展的力度，加快轉變這些地方幹部和群眾的觀念，優化當地的軟硬發展環境。
縣域經濟發展，力爭新的突破
主要建議：省委、省政府要採取更加有力的措施，推動縣域經濟發展。大型建設項目的安排在同等條件下優先考慮山區和兩翼；倡導“大村一品”；加大山區及兩翼省級產業轉移工業園的扶持力度；重視挖掘民間資本的潛力；完善財政轉移支付制度，建立財權隨事權比例增長的規範機制等
廣東全省71個縣(市)中，有16個扶貧重點縣和11個扶貧任務較重縣(市)，二者合計佔全省縣(市)數的38％。縣域經濟的落後已成為全省實現總體戰略目標的軟肋。
目前，制約廣東縣域經濟發展的突出因素是：工業化落後，缺乏主導產業，經濟增長乏力；財政赤字問題突出，縣域融資渠道狹窄；上級政府垂直管理部門增多，縣級政府調控縣域經濟發展手段減少，政策協調難度加大；由於政策性增支等因素的影響，各縣(市)在化解金融風險借款、公路建設欠債、教育欠債等方面歷史債務包袱沉重，成為縣級財政的一大負擔；由於現行幹部考核任用辦法的缺陷，一些幹部為快出政績，急功近利的短期行為較為突出；縣級公務員待遇偏低，很大程度上影響了他們工作的積極性，造成人才的單向流動等。
廣東大部分縣(市)集中在山區及東西兩翼，有資源優勢，但沒有區位優勢，建議省委、省政府採取更加有力的措施，推動縣域經濟發展：省裏大型建設項目的安排，在同等條件下，優先考慮山區和東西兩翼；發揮自然資源優勢，倡導“一村一品”運動；參照江蘇、浙江的做法，選擇若干縣作為省直管縣的試點，逐步推開；加大山區及東西兩翼省級產業轉移工業園的扶持力度；重視挖掘民間資本的潛力；支持欠發達地區縣用荒坡、荒地辦工業園區；儘快完善各地級市通往縣城的高等級公路，完成縣級通往各鎮公路的硬底化建設；儘快出臺政策，化解鎮、村債務難題；完善財政轉移支付制度，建立財權隨事權比例增長的規範機制；鼓勵珠三角地區與山區及東西兩翼幹部雙向交流。
自主創新，事關廣東前途的決戰
主要建議：以制度創新為突破口，建立有利於自主創新的體制機制；加強基礎建設，增強創新實力；創新發展模式，推動模倣創新向自主創新轉變；圍繞提高產業核心競爭力，集中力量突破重點領域的核心技術；大力推進產學研合作，加快科技成果轉化與產業化
廣東自主創新能力不強。2005年，廣東在全國科技綜合排名中位居上海、北京、天津之後，名列第4，其中科技活動投入、高新技術產業化、科技促進社會經濟發展均排名第4。
與廣東作為經濟大省的地位相比，與增強國際競爭力和發展後勁的要求相比，廣東的自主科技創新能力差距還不小。主要原因是：企業技術創新投入不足，動力機制有待完善；產業規模迅速擴大與核心技術缺乏的矛盾突出；從國內獲取關鍵技術的難度加大；技術創新人才與區域產業發展不協調的矛盾顯現。
為改變自主科技創新能力不強的現狀，2005年省委、省政府出臺了《關於提高自主創新能力提升產業競爭力的決定》，到2020年，要求全省區域自主創新能力和產業競爭力達到中等發達國家水平，基本建成創新型廣東。同年，教育部與廣東省人民政府簽署了《關於提高自主創新加快廣東經濟社會發展合作協議》，全面啟動省部產學研結合工作。
面對廣東自主創新的緊迫形勢，應實施以下對策：首先，以制度創新為突破口，建立有利於自主創新的體制機制。其次，加強基礎建設，增強創新實力。第三，創新發展模式，推動模倣創新向自主創新轉變。第四，圍繞提高產業核心競爭力，集中力量突破重點領域的核心技術。第五，大力推進產學研合作，加快科技成果轉化與產業化。第六，分類指導，有效提高欠發達地區的自主創新能力。第七，加強區域與國際合作，充分利用全球創新資源。
發展循環經濟，廣東可持續發展的關鍵
主要建議：把循環經濟變為企業、政府、公眾的共同行為，加快循環經濟法律法規體系的建設，儘快制定循環經濟法、資源循環利用法、循環經濟企業投融資法等相關法律法規體系
資源、環境約束和經濟快速增長的矛盾，已經成為廣東發展面臨的突出問題。在粗放型的經濟增長方式下，廣東成為全國最大的原材料消耗地。目前，廣東擁有的常規能源儲量不到全國同類的1／20，全省人均耕地面積只有0.48畝。水資源人均佔有量2118立方米，不到全國人均2200立方米的水平，僅相當於世界人均水資源佔有量的1／4。按照目前的國土和水資源利用方式和經濟增長方式，要實現到2020年人均GDP翻兩番的目標，全省的國土和水資源消耗將難以為繼。
在工業化進程中，環境為全省經濟發展付出了沉重的代價。據省水環境監測中心的調查顯示，全省由於水環境污染造成的直接經濟損失每年達262億元。由於大氣層污染嚴重，許多地方“白天不見藍天，晚上不見星星”。
要從根本上解決資源消耗難以為繼的問題，需要多管齊下，綜合治理：首先，要轉變發展觀念，用科學發展觀來統領經濟社會發展全局，注重人口、資源、環境的協調發展和可持續發展。其次，要大力推進節能降耗，節約各種資源，把循環經濟變為企業、政府、公眾的共同行為。第三，全面推行清潔生產，從生產和服務源頭減少污染物產生。第四，推進資源綜合利用，最大限度回收利用再生資源，減少廢棄物的最終處置量。第五，要大力發展環保產業，加快再生資源產業發展，注重開發減量化、再利用、再循環技術與裝備。第六，要加快產業結構調整和優化升級，走新型工業化發展道路。第七，要加快循環經濟法律法規體系的建設，儘快制定循環經濟法、資源循環利用法、循環經濟企業投融資法等相關法律法規體系。第八，要制定具有科學發展觀理念的政府績效評價體系，不再將GDP作為核心指標，不再以單純的GDP論英雄。
均衡教育，政府應盡的責任要到位
主要建議：要進一步加快教育立法步伐；依法合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展；在全國率先實現財政性教育經費支出佔GDP的比例達到4％的目標；明確省、市、縣(市、區)政府對義務教育經費的分擔責任，義務教育經費由省政府統籌落實，管理以縣為主的體制
廣東教育存在的問題不容回避：一是“名校辦民校”帶來的教育亂收費、教育質量下降和腐敗行為。二是至2005年，全省農村義務教育負債高達50.74億元。三是區域、城鄉、校際及群體間教育發展不均衡，尤其是農村教育仍然落後。四是高中階段教育和高等教育規模與江浙兩省相比，仍然較小。
尤其需要指出的是，我省農村小學、初中的辦學經費捉襟見肘，這是廣東教育的老問題。原因在於：基礎教育辦學財力與責任不一致，義務教育分擔不合理。由於沒有明確規定各級政府在“分級辦學、分級管理”中各自應承擔的責任，客觀上使層層下放的辦學權力扭曲成了層層下放辦學責任。縣級政府承擔義務教育經費的責任最大，中央和省政府的經費籌措能力最強，但承擔義務教育經費的責任最小。
應對措施：一是要進一步加快教育立法步伐。根據當前廣東經濟社會發展的實際需要，應儘快制定《廣東省民辦教育促進條例》、《廣東省職業教育促進條例》，修訂《廣東省普及九年義務教育實施辦法》。同時，廣東應考慮制定以下地方性教育法規和政府規章：《廣東省促進基礎教育資源均衡發展條例》、《廣東省教育經費保障與管理條例》、《廣東省殘疾人教育條例》、《廣東省外來工子女入學保障與管理條例》等。
二是要依法合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展。各級政府要嚴格遵循法律法規的規定，強化政府承擔的義務教育責任。要以消除“擇校現象”為切入點，實施教育資源的均衡配置。對地區之間的差異，政府主要採取財政轉移支付政策，向山區、農村地區傾斜。
三是要切實增加財政性教育經費的投入，在全國率先實現財政性教育經費支出佔GDP4％的目標。
四是要貫徹落實國務院和省關於深化農村義務教育經費保障機制改革的政策措施，明確省、市、縣(市、區)政府對義務教育經費的分擔責任，義務教育經費由省政府統籌落實，管理以縣為主的體制。
城鄉統籌，農民工輸入大省不應回避的命題
主要建議：各級人大要有農民工代表，為農民工維權提供政治渠道；義務教育階段的入學率以常住人口為基數，增加農民工流入地政府解決外來務工子女教育的動力；建立適合農民工的過渡性養老保險制度和社保關係異地轉移制度、農民工大病醫療保險和多層次工傷保險制度、農民工社會救助制度和應急救助機制等
廣東是中國流動人口第一大省，全省農民工數量超過2300萬人。農民工群體逐漸成為城市的一個重要組成部分、產業工人的核心成員，為城市的建設作出了巨大貢獻。
然而，與其他一些地方一樣，在廣東的農民工在許多方面的權益難以得到保障。廣東許多地區，農民工一直拿著低工資，10年間沒多大變化，同時存在著企業欠薪、子女入學難、社會保障差等方面待遇不公問題。農民工權益得不到保障，不利於統籌城鄉經濟發展，不利於構建和諧社會。
為統籌城鄉協調發展，針對我省農民工社會權益和保障面臨的困難，建議：第一，各級人大要有農民工代表，為農民工維權提供政治渠道。第二，義務教育階段的入學率以常住人口為基數，增加流入地政府解決外來務工子女教育的動力。第三，建立適合農民工的過渡性養老保險制度和社保關係異地轉移制度。第四，建立農民工大病醫療保險和多層次工傷保險制度。第五，建立農民工社會救助制度和應急救助機制。第五，珠三角在加速城市化過程中，要主動進行戶籍制度改革嘗試，將在珠三角工作多年的優秀農民工就地轉為居民戶籍。
（作者係廣東省社會主義學院副院長、經濟學教授、民進中央委員、民進廣東省委副主委）
（編輯：林湄）
