編者按：6月4日出版的《人民日報》第十一版發表了國家發展和改革委員會地區經濟司司長范恒山同志的署名文章《區域協調發展：面臨的挑戰和應對的思路》。范恒山指出區域協調發展要充分認識我國面臨的問題和挑戰，明確推動我國區域協調發展的內涵、思路和重點，抓好推動我國區域協調發展的重點工作。全文如下：
區域協調發展：面臨的挑戰和應對的思路
范恒山
貫徹落實黨的十七大精神，推動區域協調發展，需要從我國國情和現階段的實際出發，充分認識我國區域發展面臨的問題和挑戰，明確推動區域協調發展的內涵、思路和重點。
充分認識我國區域發展面臨的問題和挑戰
近年來，我國大力推動區域協調發展，取得了一定成效。一是區域特色與優勢得到有效發揮，區域發展速度全面加快、效益明顯提升；二是各地區基礎設施狀況、投融資環境、體制政策環境等明顯改善，區域協調發展的基礎逐步確立；三是重點地區和重要經濟帶的引領支撐作用進一步增強，各地區經濟結構調整和優化步伐加快，以區域合作與聯動為基礎的一體化程度明顯提高；四是欠發達地區經濟增長加快，發展的活力和主動性顯著增強，區域間發展差距擴大的勢頭有所減緩。
但也要看到，目前我國區域發展還面臨一些矛盾和問題，主要是：區域間經濟社會發展差距仍然過大，而且繼續擴大的總體趨勢沒有改變；區域間低水平競爭嚴重，無序開發狀況比較突出，全國生產力佈局總體上還不盡合理；區域間基本利益關係尚未理順，基於資源開發與利用、生態環境保護與補償、生產要素流動與交易等方面的利益關係調整還缺乏科學規範的制度構架，市場機制還不能充分發揮作用，促進區域協調發展的管理體制不夠健全、法律制度不夠完善；等等。這些矛盾和問題表明，我國區域發展不協調的狀況還沒有發生實質性改變。
不僅如此，隨著改革開放和現代化建設的深入推進，思想觀念、體制機制、社會結構、利益格局、地域環境、發展水平等的變化又給區域協調發展帶來了新挑戰。第一，自然地理與歷史差異等導致落後地區在市場競爭中不僅不能分享經濟全球化、市場一體化、科技進步、要素流動和產業轉移帶來的利益，而且其自身的資源和要素大量流出，形成窮者愈窮的“馬太效應”；第二，過去的工農產品價格“剪刀差”在新的歷史時期並未完全消失，而以農村生產要素特別是土地、人才的低廉售讓支持城市發展的新“剪刀差”又開始出現，形成一種“剪刀差依賴”，不利於實現城鄉協調發展；第三，我國特別是落後地區正處於加快發展的關鍵階段，這種發展在一定程度上仍需要資源和環境的有力支撐，而我國又面臨資源環境瓶頸制約加劇和可持續發展的問題，這種“兩難困境”是推動區域協調發展必須解決的一大難題；第四，由於領導幹部選拔任用制度、政績考核體系以及財政稅收體制和市場制度體系不盡完善，一些地方政府和企業規避宏觀調控，單純追求經濟增長、實施市場封鎖的狀況依然存在，導致國家宏觀調控政策在實施中出現“效用銷蝕”現象，也不利於推動區域協調發展。
明確推動我國區域協調發展的內涵、思路和重點
區域協調發展的基本內涵。就我國當前情況而言，區域協調發展至少包括四個方面內容：一是各地區人均生產總值差距應保持在適度範圍。人均生產總值是衡量地區之間發展差距的重要指標，但也不能把推動區域協調發展簡單地理解為縮小地區間生產總值差距。現階段促進區域協調發展的主要任務，是遏制地區間人均生產總值差距擴大的趨勢，使之保持在可以接受的限度內。二是各地區群眾能夠享受均等化的基本公共服務。提供基本公共服務是政府的重要職責，而且這種服務不應因地區和人群的不同而有明顯差異。三是各地區比較優勢得到充分發揮。實現區域間優勢互補、互利互惠，是促進區域協調發展的重要內容。只有各地區的比較優勢充分發揮，才能實現全國整體利益的最大化。四是各地區人與自然的關係基本處於和諧狀態。各地區經濟發展必須充分考慮資源環境的承載能力，既要促進欠發達地區經濟發展、努力縮小地區差距，也要做到開發有度、開發有序、開發可持續，切實保護好生態環境。
推動區域協調發展的思路。主要是理順五個方面的關係。一是實施區別戰略與體現共同目標的關係。近年來，國家針對不同地區的情況提出了不同的戰略重點和工作任務，要求各地區從實際出發，立足於發揮比較優勢，實行有區別的戰略舉措和政策措施。但必須明確，縮小區域發展差距、實現基本公共服務均等化才是促進區域協調發展的共同目標。推進西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、支持東部地區率先發展等戰略，都要服從這個共同目標。二是政府與市場的關係。政府在促進區域協調發展中擔負著重要責任，但政府的引導和推動必須建立在遵循市場經濟規律、發揮市場機製作用的基礎上。三是中央與地方的關係。促進區域協調發展，需要國家的統籌和支持，特別是中央政府應在健全法制、確定戰略、編制規劃、制定政策、協調地區關係等方面承擔更多責任，但關鍵還是要靠地方自力更生。四是發達地區與欠發達地區的關係。鼓勵支持發達地區率先發展，是實現區域協調發展的重要基礎；促進欠發達地區加快發展，是縮小區域差距的關鍵。發達地區應進一步加大支持欠發達地區的力度，加強與欠發達地區的合作互動，實現優勢互補、共同發展。五是重點與一般的關係。促進區域協調發展，既要統籌兼顧，合理考慮各地區的實際需要，支持各地區加快發展；更要抓住重點，大力推動重點地區進一步開發開放，充分發揮這些地區的示範、輻射和帶動作用，推動形成新的經濟集聚區，培育新的經濟增長極。
推動區域協調發展的重點。今後一個時期，推動區域協調發展應著眼于四個方面：緊扣主題、把握方向、抓住重點、著力關鍵。緊扣主題，就是緊扣“發展”這個主題，把發展作為促進區域協調發展的前提與基礎；把握方向，就是把握“協調”這個方向，運用各種有效手段，促進形成主體功能定位清晰、東中西良性互動、各地區比較優勢充分發揮、人與自然關係和諧、基本公共服務和人民生活水平差距趨於縮小的區域協調發展格局；抓住重點，就是抓住“加強薄弱環節”這個重點，圍繞制約區域協調發展的重點地區、瓶頸環節、主要矛盾、基本制度等，加大工作力度，完善政策措施；著力關鍵，就是著力於“結合”這個關鍵，通過完善工作方式和推進制度創新，把各種促進區域協調發展的力量與措施有機結合起來，如實現國家支持與地方推動的結合、政府推動與市場能動的結合、自身努力與外部支持的結合、經濟區域聯動與行政區推動的結合等。
抓好推動我國區域協調發展的重點工作
實現區域協調發展是一個長期的歷史過程和巨大的系統工程，需要持之以恒、不懈努力。當前及今後一個時期，應著力抓好以下幾個方面的工作。
增強區域政策在宏觀調控中的地位和作用，探索形成既各具特色又有機統一的區域政策體系。要充分發揮區域政策在宏觀調控中的作用，就必須解決好突出地區特色與避免各自為政的問題，從國家區域協調發展的全局出發，加強相關政策的協調和機制建設，形成既各具特色又有機統一的區域政策體系。具體地說，就是打破東、中、西部和東北的界限，根據不同地區的自然環境、資源稟賦、產業基礎、發展階段、社會環境等因素，進一步明確各區域的戰略佈局、功能定位、發展重點等，從而確定財政轉移支付政策、稅收政策、金融政策、人口遷移和流動管理政策、就業政策等的基本導向。
積極推進形成主體功能區，逐步建立合理的空間開發結構。按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，推進形成主體功能區，能夠進一步突出各地區的特色與需求，增強區域政策的針對性，同時也有利於處理好一些特殊性質功能區開發與保護的關係，是對區域發展總體戰略的完善、細化與落實。在實際操作過程中，應重點把握好以下方面：準確認識和把握我國國情和發展階段，從實際出發進行科學劃分，不能盲目仿傚發達國家；積極調整完善相關政策特別是財政政策、人口遷移政策、生態保護與資源利用政策、經濟補償及相關政策，尤其要加大對限制開發和禁止開發區域的財政轉移支付力度；進一步明確中央和地方各自的職責，充分發揮各方面積極性，做好區域發展四大板塊戰略與形成主體功能區的政策銜接，保持政策的連續性和穩定性。
深化重點領域改革，建立協調發展的體制機制。區域協調發展的關鍵是區域經濟一體化或者說市場一體化，其前提是體制一體化。從這個意義上說，體制創新是區域協調發展的重要保障，必須把深化改革作為促進區域協調發展的重要途徑。當前，要著力推進行政管理體制改革，轉變政府職能，完善幹部選拔任用制度和績效考核體系；完善所有制結構，調整國有經濟佈局，深化壟斷行業改革，大力發展非公有制經濟，構建富有活力和創造力的所有制基礎；理順財稅管理體制，合理確定各級政府的事權並確保財權與事權相匹配，完善財政轉移支付制度，建設公共財政體系，健全有利於發展方式轉變和能源資源節約的稅收制度；推進企業體制改革，完善微觀制度基礎，使企業既注重經濟效益又注重社會效益；推進市場體制改革，完善現代市場體系，打破壟斷，促進平等競爭。
著力抓好重點地區發展，進一步促進區域協作互動。促進區域協調發展要抓好兩頭：一方面，充分調動發達地區的積極性，進一步發揮其對欠發達地區的輻射、帶動、示範和支持作用；另一方面，進一步支持欠發達地區加快發展，通過加大政策支持和體制傾斜力度，解決其面臨的突出問題和主要瓶頸。
強化規劃引導和法律約束，健全保障區域政策有效實施的制度。提高區域政策實施的有效性和規範性，需要加強兩項工作。一是區域規劃編制。編制和實施區域規劃，有利於統籌兼顧、綜合協調，調動各方面的積極性，加快區域協調發展的進程。應按照科學發展、協調發展的要求，編制和實施若干重點開發區域和重點生態功能區域的規劃。二是建立健全區域法律法規。應加快立法進程，抓緊制定促進區域協調發展法、區域規劃法等專門法律法規，進一步解決規劃和政策有效實施的問題。
（編輯：何靜文）
