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美國在非洲的戰略利益
2006-06-16 17:23:17 中國網 楊立華
一、訪非意圖
美國總統布什2003年7月7日夜裏飛離美國，8日清晨抵達塞內加爾，開始為期5天的非洲5國之行。其中南非和尼日利亞兩個地區大國是美國對非雙邊關係的重點，塞內加爾、博茨瓦納和烏干達在政治、經濟或控制艾滋病方面治理有方，得到布什的讚賞。
這是共和黨在任總統首次訪問非洲，此前只有民主黨的克林頓總統和卡特總統到訪過撒哈拉以南的非洲國家。布什的非洲之行原計劃在2003年1月，但是因忙於籌劃對伊拉克的戰爭而推遲。目前，儘管美國軍隊在伊拉克仍然陷於困境，“中東和平路線圖”的實施前景仍不確定，布什此時抽身兌現訪非承諾，可見美國在非洲的戰略利益提上日程。國務卿鮑維爾說，布什總統對非洲的訪問證明，“非洲是布什政府的一個優先考慮”。
這顯然與布什上臺前對非洲的評價大相徑庭，競選當中布什稱非洲對於美國沒有戰略重要性，使很多人估計他上臺後將調整克林頓關注非洲的政策。“9.11”事件後，不少分析家更認為非洲在美國的全球戰略中的地位將進一步下降。但是，正是“9.11”把非洲納入了美國國際安全戰略的版圖。
從布什入主白宮兩年多來美國政府對非洲事務的政策和姿態看來，它在力圖消除非洲國家被忽視的印象，政府高官相繼訪問非洲。布什在任期間已經會見22位非洲國家的元首，還提出一系列對非洲援助與合作計劃，除了繼續實施克林頓政府制定的《非洲增長與機會法案》之外，還有消除非洲饑荒計劃、貿易促進非洲發展計劃、非洲教育計劃、保護剛果盆地雨林合作計劃，以及非洲-加勒比地區抗擊艾滋病緊急計劃（5年150億美元）等。雖然這些計劃的實效還有待觀察，但是美國政府對非洲的興趣可見一斑。布什政府對非洲的熱情從何而來？答案是美國戰略利益所繫。
美國在非洲的利益主要有三個關注點：第一，非洲之角和東非地區對美國全球反恐戰爭的重要意義；第二，西非幾內亞灣的石油對美國能源安全的重要性日益增長；第三，非洲巨大的潛在市場和豐富的自然資源對美國經濟有不可忽視的作用。
當前，布什政府把國際反恐戰爭作為保障其國土安全、國民生命財產安全的首要安全戰略考慮，非洲（特別是東部非洲）成為其“反恐”的必不可少的側翼，因而加大了對非洲的關注和投入。美國在非洲大陸的行動需要借助非洲本身的力量並顧及非洲自身的要求。然而，布什在非洲的形象不佳，特別是伊拉克戰爭後，非洲對布什單邊主義和強權政治的反感更甚。布什在訪問非洲前接受記者採訪時也承認這一點，他說：“需要在非洲開展教育，因為人們總是把美國與戰爭相聯絡，應該使他們看到自由和美國是同義詞。”因此，這次布什的非洲之行，可謂是公關之旅。
二、訪非行程
第一站塞內加爾。7月8日上午到達後，除了與塞總統瓦德和其他7位西非國家領導人會見，討論利比裏亞和該地區的維和問題之外，布什的主要節目是在曾經關押和販運非洲奴隸的格雷島發表有關種族問題的演講。布什在演講中把奴隸貿易稱為“歷史上最大的罪惡”，講到黑奴的悲慘遭遇、美國種族歧視的歷史以及黑人爭取民權的鬥爭，進而談到非洲為爭取自由與正義的努力。這篇文稿，其語調，其情感，顯然出自布什身邊的高級非洲裔幕僚之筆。企圖喚起親情，拉近與非洲人的感情距離。
第二站南非是重頭戲。布什訪非在非洲逗留實際5天4夜，其中3個夜晚在南非下榻，說明對南非的重視，也表明對南非的安全保障、物質條件比較放心。
布什政府上臺後，沒有繼續克林頓政府建立的“美國—南非雙邊國家委員會”的運作，雙邊政治關係由於對阿富汗戰爭和伊拉克戰爭的不同態度，有所降溫。但是，布什政府繼續重視南非的影響，特別是南非在促進非洲國家民主進程和倡導對非洲國家政府實行互查制度方面的主張，以及南非作為穩定和理智的力量在非洲一體化當中的主導作用，與美國力圖阻止極端主義勢力控制非洲的意圖相吻合。非洲事務助理國務卿說，“鞏固與南非的雙邊關係在布什此次訪非議程的首要位置。”
布什南非之行的第一個目的是與姆貝基總統增進了解和互信。儘管南非的反戰聯盟和非國大、南非共、南非工會大會等團體在美國駐比勒陀利亞大使館外組織約一萬人的抗議示威，但是南非官方的歡迎儀式還是友好而隆重。在南非聯邦大廈前舉行歡迎儀式後，布什與姆貝基先單獨會談一小時，然後兩國政府進行雙邊會談，涉及廣泛的安全與發展問題。之後，布什與姆貝基共同會見記者。姆貝基在總統貴賓館設午宴歡迎布什一行，宴會後姆貝基立即飛往馬普托參加非洲聯盟第二屆首腦會議。布什在記者會上對與姆貝基的會談，給予極高的評價，表示“我與總統先生已經見過幾次，每次會見都使我有新的感受，非常欣賞您的見解、忠告和領導能力。”布什不僅表示支持姆貝基倡導的非洲發展新夥伴計劃，表示相信非洲發展新夥伴計劃可以推進非洲大陸的民主、自由市場和透明度，而且對於有爭議的津巴布韋問題，也表示贊同和支持姆貝基總統處理津巴布韋危機的策略和做法，促進津政府和反對派的接觸。姆貝基總統也表示他與布什總統對於解決津巴布韋的政治和經濟挑戰的急迫性有完全一致的意見。南非政治評論認為，布什與姆貝基的會晤是兩國關係的轉捩點，實用主義已經超過意識形態，雙方更注重實質內容而不是形式。布什對姆貝基處理非洲事務的原則的認同，標誌著非洲地位的提升，南非已經提升到美國外交政策的戰略夥伴水平。
推動美國與南非經貿關係是布什的第二個目標。在美國對撒哈拉以南非洲的直接投資中，對南非的直接投資約佔三分之一，美國在南非投資的企業總數達到636家，居外國直接投資來源國家之首。美國與南非的貿易約佔對撒哈拉以南非洲貿易總額的1/4，2001年為73.91美元，2002年為65.52億美元，。美國對南非的出口額大於向俄羅斯的出口。南非向美國的出口除了傳統的鉻類金屬、鑽石之外，由於“非洲增長與機會法案”的實施，南非的汽車整車向美國的出口也大幅度增長。
7月9日下午，布什一行到比勒陀利亞郊區馬莫羅迪鎮參觀福特公司的一個汽車廠。福特公司在南非的汽車生產廠年產汽車25萬輛，共雇傭4200員工。晚上，布什在美國駐南非大使官邸與美國和南非的一些企業界領袖共進晚餐，討論兩國經濟關係。
美國對南非和南部非洲的市場很重視。考慮到南非與歐盟已經簽定自由貿易協定，出於對南部非洲市場的競爭，因此美國也在積極推動與南非和這個南部非洲關稅同盟建立自由貿易區問題。2003年6月，美國與南非為首的南部非洲關稅同盟國家的自由貿易協定第一輪談判結束，為美國擴大在該地區乃至整個非洲的貿易打下基礎。估計與美國的自由貿易協定的談判中，雙方在取消農產品的高額補貼和與貿易相關的知識產權問題上會有分歧和爭論。
布什訪南非的第三個目標是促進與南非在安全與維和方面的合作。2001年9月美國與南非空軍曾進行第一次雙邊訓練演習。布什訪問南非期間，美軍與南非軍隊聯合進行人道和災害救援的軍事演習。南非的國力和地理位置使其能在第一時間向非洲國家投入緊急救援，甚至包括1998年美國駐肯尼亞使館被炸後對傷員的緊急搶救，南非空軍都發揮了不可替代的作用。布什對南非軍隊的專業水平和能力評價甚高。但是南非主張非洲自主發展，反對外部大國干涉非洲內部事務，與美國的軍事合作也有限度。非洲聯盟也堅持主要依靠自身機制解決各種衝突，維護非洲地區和平。
第三站博茨瓦納，是最輕鬆的一天。布什一行在哈伯羅內國際機場受到博茨瓦納總統的迎接，受到載歌載舞的青少年的熱烈歡迎，以至布什在走到紅地毯盡頭準備上車時，又突然轉身走向歡迎人群，與人們握手，引起一片驚喜。布什感到他的善意得到了回應。
博茨瓦納長期政治穩定、經濟持續高增長，被布什稱為經濟改革的模範。美國在非洲建立了三個“促進非洲國際競爭力中心”，其中之一設在博茨瓦納首都。布什參觀了哈伯羅內國際會議中心的一個商貿展覽。之後，參觀莫科羅迪自然保護區，與大象合影。
第四站烏干達。布什總統的空軍一號專機在7月11日早晨離開南非飛抵烏干達之後，僅作4小時的停留。布什與穆塞維尼30分鐘的會晤，除美方高官外，烏干達的國防部長和工貿部長等也參加。此後布什對記者發佈簡短講話，他感謝烏干達利用其戰略地理位置幫助協調地區衝突，穆塞維尼則感謝美國的財政支持和向烏干達商品開放市場。
在這裡，布什主要關注兩件事：艾滋病和反恐。烏干達是世界上第一個降低了艾滋病感染率的國家。90年代成人感染率曾高達30%，在穆塞維尼總統領導下，目前已經下降到6%.布什夫婦參觀了位於恩泰比的塔索（TASO）艾滋病診所和艾滋病人援助組織中心，看望了病人。布什對烏干達在防治艾滋病方面的成績倍加推崇，並承諾提供更多的幫助。
東非是美國全球反恐戰略的一個重要側翼。該地區一些國家長期貧窮戰亂，美國擔心那些所謂“失敗的國家”會成為恐怖主義分子的藏身和發展之地。美國對該地區7個國家有軍事訓練項目。9.11事件後，美國在吉布提設立軍事基地，“非洲之角聯合行動部隊”成為盯住也門的前哨，肯尼亞和埃塞俄比亞也參與聯合行動。布什訪非前宣佈在今後15個月內將提供一億美元，為肯尼亞、埃塞俄比亞、吉布提、烏干達和坦桑尼亞等國改善航空、港口、情報、金融方面的安全設施。但是，恐怖主義分子的活動已經超出了這個範圍。前不久美國中情局在馬拉維抓住5名基地組織嫌犯，並已經關押到關塔那摩灣。布什總統專門電話馬拉維總統表示感謝。
第五站尼日利亞。尼日利亞是個有一億人口的非洲大國，而且是非洲最大的石油出口國。2002年，尼日利亞是美國最大的非洲貿易夥伴，總額為70.21億美元，其中尼日利亞向美的石油出口為59.64億美元。布什在訪非前接受非洲記者採訪時，否認美國的對非政策有石油利益的驅動，但事實相反。由於擔心中東油源的不穩定，美國已經把西非石油作為其能源安全戰略調整的部署之一。目前非洲佔美國原油進口的16%，超過了從沙特阿拉伯的石油進口，而且從確保能源供應安全出發，非洲的石油對於美國日益具有戰略意義，據美國經濟專家預測，未來十年內，來自非洲的石油將佔到美國石油進口的20%.據美國戰略與國際問題研究中心的研究報告數字，美國在非洲的投資在2000年底累計達到150億美元，高於美國在中東或原東歐國家的投資，其中2/3的投資在石油領域。
布什政府非常重視尼日利亞的經濟地位，也看重尼日利亞在西非地區安全與維和中的主導作用。美國對西非地區的維和表現出積極態度，但是十年前美國大兵喪命索馬裏的陰影仍難以擺脫，因此美國捲入西非的維和，或非洲其他地區的維和行動，可能以美國出錢、非洲出人的方式進行，最多美國派少量的兵力，而且不會久留，對利比裏亞也如此。
尼日利亞當然重視與美國的關係，美國對尼日利亞的援助的慷慨程度超過對南非。僅以防治艾滋病為例，1999-2003年期間，美國對尼日利亞用於艾滋病的援款為6500萬美元，2004年財政年度可能將提供3500萬美元。奧巴桑喬總統對布什的訪問也給足了面子，以21響禮炮隆重歡迎。
布什在尼日利亞訪問的7月12日，恰逢美國私人部門在阿布賈進行的美非經濟高峰會，即第六屆沙利文高峰會開幕。布什向參加會議的非洲國家領導人、美國政府高官，美國私人部門和非洲的企業界人士共1000多人發表演講。他說，相信美非關係將使雙方的人民受益，表示美國將幫助這個遼闊的大陸實現其發展的潛力。布什在結束講話時表示，通過共同的努力，“我們將使今後的十年成為非洲走向繁榮、實現和平的十年。”
三、訪非效果
1、虛多實少，公關色彩濃。布什的非洲五國之行，沒有見到簽定任何協議，也沒有落實具體的雙邊援助項目，更多的是善意表達。儘管如此，布什攜高官飛越大西洋，大講非洲的重要性和發展潛力，強調美國關注非洲，願意幫助非洲，這無疑對非洲大有好處，是替非洲做了一次公關。
2、抗擊艾滋病計劃為布什加分，但是不知非洲受益多少。布什所到五國，無處不談他的援助非洲戰勝艾滋病的決心，而且參觀艾滋病防治醫院診所，看望艾滋病人，布什夫婦表達了同情與愛心。看來布什有意把他在今年5月簽署的“美國領導抗擊艾滋病、肺病、瘧疾法案”作為他對非政策的里程碑。因為目前使不少非洲國家受益的“非洲發展與機會法案”是克林頓政府促進對非洲經貿的里程碑。布什的150億美元援助非洲—加勒比戰勝艾滋病計劃如果能得到美國國會的撥款，無疑將是布什的功勞。但是，這項慷慨援助中有多少落實到非洲，是個疑問。因為，據報道2004年美國財政對該項計劃的撥款計劃可能為20億美元，尼日利亞可能得到其中的3500萬美元，按照這個規模，估算14個受援國總共可能得到5億美元左右，其餘15億美元是否將使美國的艾滋病藥物研究生產公司受益也未可知。非洲顯然是艾滋病藥物的巨大潛在市場。
3、促進了高層溝通，增進互信，但是成效有限。布什所到之處，對東道國的領導人讚揚有嘉，表現出對非洲領導人的尊重，沒有指手畫腳盛氣淩人的態度，形象有所改善。力圖表達美國人的善意，包括在講話中把曼德拉列為爭取非洲解放的英雄首位，表現出對曼德拉的尊重。布什此行與五國領導人，特別是與南非、尼日利亞領導人的溝通，增進了相互了解，有助於減少摩擦，爭取非洲國家在國際事務中對美國的支持。但是，布什要改變好戰、霸道的形象不容易。下周7月18日曼德拉85歲壽辰慶祝活動，克林頓夫婦、美國著名電視節目主持人奧帕拉（Oprah Winfrey），和美歐不少大牌明星、歌手將聚集南非。克林頓將在祝壽活動開幕式上講話，屆時將向全球電視直播。看來共和黨要在非洲贏得人心，要想爭取美國黑人選票，比民主黨的政治資源少得多。布什爭取非洲，必需靠實在的事情。
4、爭取非洲反恐有進展。布什此行具體的安全合作有兩項：一是給東非國家1億美元的安全援助，二是與南非聯合軍事演習。非洲在支持美國反恐方面態度更為積極。但是，與美國的軍事合作是“雙刃劍”。作為受恐怖主義之害最嚴重的肯尼亞，這次卻不在布什的行程之內。據說美國中央情報局對肯尼亞的安全提出警告。對布什臨國門而不入，肯尼亞朝野頗有微詞，感到失望和憤怒，甚至懷疑與美國的密切軍事合作對肯尼亞的安全是福是禍，有分析認為如果允許美國海軍在肯尼亞建立基地無異於自殺，且不說美國的安全警告對肯尼亞的旅遊業造成的巨大損害。看來美肯的合作關係需要彌補。美國在非洲的軍事投入，更多的是關注反恐，而不是非洲本身的維和。非洲對美國的軍事介入也存有戒心，可以接受軍事訓練和聯合軍事演習，美國若想在非洲大陸建立永久性的軍事基地，則與非洲聯盟的自主原則相違背。
5、經貿關係將得到促進。布什的訪問無疑將促進美國企業對非洲的關注，推動對非洲的貿易和投資。但是對於美國要求非洲接受轉基因農作物，非洲國家出於保護本國農業物種和維護貿易利益的考慮，大多持保留態度。非洲想要的是互利的貿易和投資，而不是單方面的援助。對於改變不公正的貿易條件，非洲感到最迫切，特別要求美國和歐盟取消對本國農產品的高額補貼。烏干達總統穆塞維尼在6月訪問美國時直言不諱地指出，是非洲在補貼西方。（編輯：趙殿川）
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