《監督法》專門一章對詢問和質詢作出具體規定。人們對這樣的質詢場面將會見怪不怪。圖為2000年廣東省環保局負責人接受人大代表質詢。 資料圖片
話題緣起 被喻為“20年磨一劍”的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)，最近經十屆全國人大常委會第23次會議通過，將於明年1月1日正式實施。立法和監督是憲法賦予立法機關的兩項重要職權，這兩項職權的行使，都需要有相應的法律使之規範化、程序化。《監督法》對監督原則、監督主體和對象、監督範圍和內容、監督程序等都作了相應規定，以對“一府兩院”的監督為中心，以關係改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題作為監督重點，實行政策監督、財政監督、法律監督和人事監督。其頒布實施，無疑對各級人大常委會依法行使監督職權，加強和改進監督工作，增強監督實效，促進依法行政和公正司法，推進行政體制改革以及社會主義民主法制建設都具有重大的積極意義，對構建社會主義和諧社會也將起到不可低估的作用。究竟《監督法》的頒布實施意味著什麼？具體內容有哪些？如何促進《監督法》的落實？這期話題我們特約專家解讀。供讀者參考。
依法行政和公正司法的保證
伍勁松
制定《監督法》，是發展社會主義民主政治、實施依法治國基本方略的重要內容，也是依法行政和公正司法，維護人民群眾利益、構建社會主義和諧社會的必然要求，其意義極為重大。
有利於落實憲政精神，推進社會主義民主法制建設
人民當家作主的本質，不在於每一個人都要成為權力機關的組成人員，而主要是由人民選出的代表，能夠真正地代表大多數人的利益和意志，把關係改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題作為監督重點，綜合運用聽取和審議工作報告、執法檢查等形式，切實加強對帶有普遍性、傾向性的問題的監督，進一步增強監督工作的針對性和實效性。《監督法》的出臺，反映了執政黨正竭盡所能落實民主憲政，保障人民當家作主的權利，使民主監督渠道更加暢通、程序更加規範、作用得以發揮，改變各級人大“橡皮圖章”的尷尬印象，促進社會主義政治文明的建設。
有利於進一步完善人民代表大會制度
人民代表大會制是我國人民民主政權的組織形式，是我國的根本政治制度。鋻於憲法、法律對各級人大的職權規定比較原則、籠統和分散，影響了權力機關作用的發揮。由於各級人大每年通常只開一次會，不可能對“一府兩院”工作實施經常性的監督，於是，對“一府兩院”工作實施經常性監督的重擔就自然落在人大常委會的肩上。《監督法》將本法的調整範圍鎖定為規範人大常委會的監督工作，相應地將法律的名稱改為各級人大常委會監督法，從而確立了人大常委會獨立的監督地位。各級人大常委會作為監督法的主體，監督的對像是“一府兩院”。為保持人大監督的獨立性，《監督法》實事求是地將其職權予以系統化、規範化、制度化，賦予了各級人大常委會政務評議、財政監督，人事撤職及政令審查等職權，並規定了上述職權行使的方式與途徑，從而使人大監督具有很強的操作性。
有利於強化權力制約和監督機制
衡量一個國家民主政治良莠的重要標準，關鍵在於監督機制是否健全與完善。為了遏制權力的濫用，孟德斯鳩在總結權力運行的規律時說，從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。我國實行人民代表大會制度，行政機關和司法機關都由立法機關產生，對它負責，受它監督。但由於人大常委會的實際權力往往無法到位，在行使立法權及其他重大權力的過程中，缺乏相應的權力資源和程序保障，導致法律實施的公平性、正義性及權威性大打折扣。所以，加強權力機關對行政權與司法權的監督至關重要。
人大常委會作為國家權力機關的監督，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監督，旨在確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使，確保人民的合法權益得到尊重和維護。《監督法》將監督重點放在關涉改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題。諸如:義務教育、醫療衛生、環境保護、安全生產、社會保障、拆遷補償，刑訊逼供、超期羈押、錯案不究、司法不公等等。人大常委會每年選擇若干重大問題，有計劃地安排聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告。“一府兩院”要將對人大常委會審議意見的研究處理情況書面報告人大常委會。人大常委會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議，“一府兩院”要在決議規定的期限內，將執行決議情況再次向人大常委會報告。這就意味著，一旦人大常委會啟動了工作監督程序，就要一查到底，抓出成效。
然而，“徒法不足以自行”，要管住政府的錢袋子、防止政府的隨意決策、保證法律解釋的合憲性、克制司法腐敗並保證司法公正，仍然需要完善配套的制度與素質良好的專職常委予以實施。
（作者單位:武漢大學法學院）
《監督法》:成就與超越
劉恒
監督職能是我國各級人大及其常委會最重要的職能之一。能否順利有效地行使這一職能，關係到人大作用的正常發揮，關係到人民代表大會制度的順利運作，關係到社會主義民主法制建設的健康發展。因而，《監督法》作為一部規範我國各級人大常委會行使監督職能的具有憲法性質的基本法，它的頒布實施，無疑是我國民主法制建設中的一件大事。
《監督法》從提上議事日程到最終出臺實施，前後歷時近20年，這在新中國的立法史上是比較罕見的。《監督法》共有九章48條。對監督原則、監督主體和對象、監督範圍和內容、監督程序等都作了相應規定，無論是立法技術，還是立法內容，應該說是在現有條件下比較難得的一部法律，具有以下特點:
監督內容立足於中國實際
按照我國《憲法》的規定，各級人大及其常委會作為人民行使國家權力的權力機關，其監督權限是非常廣泛的。《監督法》作為一部具有憲法性質的基本法，其規範內容不可能事無巨細，面面俱到。按照《監督法》有關起草人員的說明，《監督法》規範內容的選擇原則是:“實踐經驗比較成熟的，加以深化、細化，作出具體規定；實踐經驗尚不成熟，又需要作規定的，作出原則性規定，為進一步改革留下空間；缺乏實踐經驗，各方面意見又不一致的，暫不作規定，待條件成熟時再作補充規定。”應該說，這是我國立法工作所秉承的一貫做法，也是比較符合實際的。按照上述原則，《監督法》以對“一府兩院”的監督為中心，最終選擇了政策監督、財政監督、法律監督和人事監督作為其主要規範內容。
立法規定注重可操作性
《監督法》從以下幾方面作了規定:首先，完善對“一府兩院”進行監督的形式和程序。其次，在某種程度上突出了人民代表大會有關專門委員會或者常委會有關工作機構的作用。沒有專門的監督審查機構一直是困擾我國全國人大及其常委會實行憲法監督職能的問題之一，隨著社會主義市場經濟和民主政治的發展，立法主體多元化、利益多元化是一個趨勢，這就必然導致規範性文件甚至法律法規違憲、違法的可能性增加。由於目前人們在是否建立專門的監督審查機構、其地位和職能如何等都還未形成統一的共識。在這種狀況下，發揮各級人大專門委員會或常委會有關工作機構的作用，也不失為一個暫行的較好的替代方案。《監督法》在聽取和審議“一府兩院”的專題工作報告，對法律法規實施情況的檢查以及規範性文件的備案審查等程序中，都突出了專門委員會或常委會工作機構的作用，從而增強了相關規定的可操作性，提高了工作效率。最後，授權各省市人大常委會根據《監督法》和相關法律，結合本地實際情況制定實施辦法，也是增強《監督法》可操作性的一大舉措。
監督工作注重公開性和參與性
人大常委會所行使的監督權，是人民當家作主、管理國家事務權利的體現。人大常委會的監督應體現人民的意志，實行信息公開，並提倡人民的參與。《監督法》很好地體現了這一點。在信息公開方面，《監督法》在“總則”第七條明確規定:“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開。”公民參與政府管理、參與立法進程是現代民主政治發展的必然。《監督法》多款條文對公民參與監督作了規定，如規定公民可以對人大常委會審議“一府兩院”專項工作報告的議題提出建議(第九條)；公民認為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議(第三十二條)等等。
《監督法》實施中的難點
應該看到，在《監督法》的實施過程中還面臨著許多困難和問題，有待我們去面對和克服，只有順利地實施《監督法》，才能發揮其立法作用和實現其立法目的。
首先，機構配置問題。雖然《監督法》“沒有擴充人大的權力，而只是對監督程序進行了相對細緻的規定”，但畢竟對各級人大常委會的工作提出了更高的要求，而按照現有人大常委會的部門設置、人員配備，是否有能力按照《監督法》的規定履行其監督職能是有疑問的。
其次，配套措施問題。“徒法不足以自行”，法律的有效實施需要一系列配套措施進行配合。就《監督法》而言，一方面需要各省市根據本地實際儘快制定實施辦法，另一方面，《監督法》本身也要完善相關的制裁措施，如規定人大常委會、“一府兩院”等不履行或者不正確履行其相關職責的法律後果等，以增強法律的可操作性和威懾力。
最後，人大監督與司法獨立之間的關係。“個案監督”是否會妨礙司法獨立在《監督法》起草過程中始終存在著爭議。《監督法》對司法的監督和對行政機關的監督基本上置於相同地位，要求法院、檢察院一樣要向人大常委會作專項工作報告，實際上是為“個案監督”預留了空間。儘管如此，人大常委會對“個案監督”還是應該謹慎從事。
（作者係中山大學法學院院長、教授、博士生導師）
程序建設推動人大監督制度的完善
鄧世豹
人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人大監督制度是我國人民代表大會制的重要內容和基本特色。一直以來，國家高度重視人大監督工作，但是成效並不明顯，原因之一就是現行的人大監督制度存在嚴重缺陷，即人大監督程序的缺失。憲法、法律規定了人大的監督權，卻沒有規定人大如何使用這種監督權，人大監督制度缺乏可操作性。
監督程序建設既保障人大監督權實現，也規範人大監督行為
程序不僅僅是儀式、手續，程序是主體從事行為的過程、方式和關係，是行為在時空連續存在及其體現。法律程序設置包括主體、時間、空間和結果幾個方面的要求。人大監督程序也就是各級人大及其常委會行使監督權，實施監督行為的過程、方式和關係，是人大監督行為在時空中展現的過程。人大監督程序法律規定應明確人大監督工作何時啟動、如何啟動，啟動之後如何展開、何時終結、如何終結等內容。
人大監督程序是人大監督制度的重要內容。人大監督權要付諸實施，必須要有明確的監督程序。只有明確的監督程序規定，人大監督工作才可以開展，人大監督制度才可以運轉。人大監督程序的缺失，造成人大監督的法律規定缺乏操作性，人大監督制度虛設，或者帶來人大監督工作的隨意性。人大監督程序建設有利於監督工作的開展，防止監督工作的恣意性，既保障了人大監督權的實現，也規範了人大的監督行為。
《監督法》首次系統地規定人大常委會的監督內容與監督程序
人大對“一府兩院”的監督內容具有廣泛性，既有對一般工作的監督，也有對具體事項的監督；既有對規範性文件的監督，也有對權力行為的監督；既有對有關人員和機構的監督，也有對具體事件的監督，相應的有關人大監督程序也具有多樣性。《人大議事規則》、《立法法》已逐步開始了人大監督程序方面的建設。《人大議事規則》規定了對“一府兩院”工作報告的審議程序和對有關公職人員監督罷免的程序，《立法法》規定法律、行政法規、規章的備案審查監督制度，明確了相關法律、法規、規章的改變或撤消程序。但是這些內容僅僅涉及人大監督部分內容和程序，人大監督程序缺乏系統的法律規定。
《監督法》首次系統地規定人大常委會的監督內容與監督程序，分別規定各級人大常委會審議監督“專項工作報告”、“審查和批准決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”、“法律法規實施情況的檢查”、“規範性文件的備案審查”、“詢問和質詢”、“特定問題調查”和“撤職案的審議和決定”等事項的程序，明確了各級人大常委會各項監督活動的啟動條件、啟動機構或人員、相關問題處理的方式和時限以及最終處理。
突出了對司法解釋審查監督，對司法解釋監督制度得以完善
《監督法》還特別根據我國二元司法解釋體制以及司法解釋具有準立法的特徵，突出對司法解釋審查監督，規定有關司法解釋應當自公佈之日起30日內報全國人大常委會備案。國務院、中央軍事委員會和省級人大常委會認為相關司法解釋同法律規定相抵觸的，或者最高法院、最高檢察院之間認為對方作出的司法解釋同法律規定相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，其他國家機關、組織以及公民也可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，啟動審查監督程序。程序啟動之後，對司法解釋的審查監督由常委會工作機構送有關專門委員會進行審查、提出意見。全國人大法律委員會和有關專門委員會經審查認為司法解釋同法律規定相抵觸，有關解釋機關應當予以修改或者廢止，解釋機關不予修改或者廢止的，委員會可以提出要求其予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案，啟動人大釋法程序，明確了對司法解釋的監督結果，全國人大常委會對司法解釋監督制度得以完善。
廣義上的人大監督除了各級人大常委會對同級“一府兩院”的監督外，還包括各級人大對其常委會的監督，包括全國人大及其常委會對憲法實施的監督等內容。人大監督的程序建設並沒有終結，全國人大及其常委會監督憲法實施程序還需要明確。
（作者係廣東商學院法治與經濟發展研究所教授、博士）
實施《監督法》重在提高人的素質
倪洋軍
一次次修改，一回回砥礪，歷經20年終獲通過的《監督法》，出現了許多極具亮點的重大內容:亮點一，確立四大原則，做到不失職、不越權；亮點二，圍繞群眾關心的問題監督“一府兩院”工作；亮點三，替百姓管好政府的錢袋子；亮點四，執法檢查重在社會普遍關注的重大問題等。
法律的生命力在於實施
制定《監督法》，有利於堅持和完善人民代表大會制度，更好地發揮這一制度的特點和優勢，有利於健全人大監督機制，有利於促進依法行政、公正司法，也有利於推進社會主義民主政治的制度化、規範化、程序化。《監督法》制定、頒布後，能否發揮應有的作用，關鍵還在於實施。胡錦濤總書記明確指出:法律的生命力在於實施。他寄希望於政府、法院、檢察院要忠實履行憲法和法律賦予的職責，自覺接受人大監督，不斷提高依法行政、公正司法的水平。中國共產黨各級黨組織和全體黨員要模範遵守和執行法律，嚴格依法辦事，支持人大依法開展監督工作。
再好的法律如果不落到實處，都是一紙空文。長期以來，我國的民主政治建設之所以滯後於經濟和文化建設，關鍵的一條就是我們抓落實的力度不夠。《監督法》的制定出臺應該說是我國民主政治建設進程中的一件大事。但是，“法律的生命力在於實施”，而實施的主體是“人”，所以，全面提高人的素質就顯得尤為重要。
提高人大代表及其工作人員的素質
過去，人大監督在某種程度上存在一種“監”而不“督”或疏于“監督”的不正常現象。人大工作似乎成了一種可有可無的工作。人大代表每年也就是搞幾次調研和視察，開一兩次會議而已，並沒有將“監督”政府工作經常化、制度化，流於形式的居多。一些同志被安排進了人大工作後，也有一種“船到碼頭車到站”的思想，總認為“得過且過”就算了，缺乏一種敢於監督和勇於監督的勇氣，致使一些領導幹部長期處於無人監管的狀態而變得更加“肆無忌憚”。所以，人大代表及其工作人員的政治素質不提高，工作魄力不增強，是很難使《監督法》得到有效貫徹實施的。
提高政府部門官員的素質
政府部門工作開展得如何，直接代表了黨在人民群眾中的形象和地位如何。而一些地方政府及其部門在工作中，由於跳不出部門利益或個人利益的怪圈，經常在執行政策方面出現某些偏差。比如，政府為了招商引資不惜以破壞環境為代價，為了城市建設搞所謂的大拆大建而不顧民生民聲；“兩院”工作中出現的刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、司法不公等。這些問題都是人民群眾普遍關注且反映強烈的問題。所以，《監督法》的實施，離不開政府部門官員執政理念的轉變，離不開對權力運行的約束，離不開官員們綜合素質的提高。
提高全民的素質
人大監督固然重要，但是沒有全體人民群眾的支持也是很難取得實效的。為此，一定要加強對全民族的法律知識的普及教育工作。只有提高全民族的整體法律意識，並充分發揮群眾的歷史主人翁作用，我國的民主政治建設才會步入良性發展的軌道。相反，如果人民群眾的素質得不到有效提高，連自己的意願都不知道怎麼去表達，合法權益都不知道怎麼去維護，又何談最廣大人民群眾的根本利益得到保護和維護呢？
（編輯：林湄）
